Eine Schuldenbremse gegen wachsende Staatsschulden – wie funktioniert das?

Die durch die Corona-Krise verursachte Rezession wird zur großen Bewährungsprobe für die Schuldenbremse in der Schweiz, in Deutschland und Österreich werden. Die Bewährungsprobe folgt nach der Krise. Wenn in einem Land der politische Wille fehlt, die vermutlich kräftig gewachsene Verschuldung wieder abzubauen, nützt auch eine Schuldenbremse nichts. Dies zeigt ein Blick auf die Schweiz, dem Mutterland der Schuldenbremse.

Die Schweizer Schuldenbremse: in der Verfassung verankert

In der Schweiz betrugen nach Angaben des Bundesamtes für Statistik 2018 die öffentlichen Schulden von Bund, Kantonen und Gemeinden 189,9 Mrd., das sind 27,5% des Bruttoinlandprodukts (BIP) von rund 691 Mrd. Von den Gesamtschulden gehen 91,05 Mrd. zulasten des Bundes, 54,3 Mrd. schuldeten die Kantone und 45,8 Mrd. die Gemeinden sowie 1,2 Mrd. die Sozialversicherungen.

Im Jahr 1990 belief sich die Gesamtverschuldung von Bund, Kantonen, Gemeinden und Sozialversicherungen auf 96,920 Mrd. Bis 2004 stiegen die Schulden auf 231,8 Mrd. 2003 trat die Schuldenbremse in Kraft. Die dazu notwendige Änderung der Bundesverfassung wurde vom Volk 2001 mit über 80% Ja-Stimmen angenommen. Die Bremse wirkte sofort, und die Gesamtverschuldung erreichte 2018 nur noch den oben erwähnten Betrag von 189,9 Mrd. Franken.

Wenn der politische Wille für grundlegende Reformen fehlt, die für eine Verbesserung der Wirtschaftsleistung nötig wären, kann auch eine strenge Schuldenbremse kaum helfen.

Diese Schuldenbremse ist eben weit mehr als ein Regierungsprogramm einer Koalition, weil sie in der Verfassung verankert ist, und die Verfassung kann nur mit einer Volksabstimmung verändert werden, wobei die Mehrheit des Volkes und der Kantone zustimmen muss. Das Prinzip der Schuldenbremse hält die Verfassung mit einfachen Worten fest. „Der Bund hält seine Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht.“ Die maximalen Gesamtausgaben sind auf die geschätzten Einnahmen auszurichten und nicht auf eine Wunschliste der einzelnen Ministerien. Die Anpassung der Einnahmen durch Steuerhöhungen ist kaum eine Lösung, da gegen Steuererhöhungen meistens das Gesetzesreferendum ergriffen wird. Steuererhöhungen werden aber vom Volk erfahrungsgemäß in der Regel abgelehnt.

Welche Regeln sind wirksam?

In der Schweiz haben alle Kantone – mit Ausnahme des kleinen Kantons Appenzell Innerrhoden, der schuldenfrei ist – Regeln zur Begrenzung der Schulden. Eine Doktorandin der Universität Fribourg hat in ihrer Dissertation diese Regeln untersucht und auf einer Skala von 0 bis 100 bewertet. Sie hat die kantonalen Haushaltsregeln anhand verschiedener Komponenten taxiert. Eine wichtige Komponente ist die Stufe in der Normenhierarchie. So ist die Regel umso strenger, wenn sie in der Verfassung und nicht nur in einem Gesetz festgeschrieben ist. Ihre Strenge hängt weiter davon ab, ob sie durch ein obligatorisches oder fakultatives Referendum vor Änderungen geschützt ist. Es kommt weiter darauf an, ob das Budget (Ex-ante-Sicht) oder die Rechnung (Ex-post-Sicht) ausgeglichen sein muss. Wenn sich die Haushaltsregel auf beide Stufen bezieht, ist sie natürlich wirksamer. Weiter spielt es eine Rolle, ob der Haushalt in jedem einzelnen Jahr ausgeglichen sein muss oder über mehrere Jahre hinweg. Sinnvoll ist die Ausweitung der Frist auf einen Konjunkturzyklus, womit sich prozyklisches Verhalten vermeiden lässt. Es werden je nach Kanton noch andere Kriterien angewendet, die aber weniger Einfluss als die hier genannten haben.

Mithilfe dieser Kriterien, teilweise weiter ausdifferenziert, lassen sich die Haushaltsregeln der Kantone auf einer Skala von 0 bis 100 bewerten. Am besten schneidet nach der erwähnten Dissertation mit 89 Punkten der Kanton St. Gallen ab. Die maßgebliche Gesetzesbestimmung wurde bereits 1929 erlassen! Mehr als 50 Punkte erreichen nur noch die Regeln der Kantone Wallis, Solothurn, Baselland, Bern, Freiburg und Appenzell Ausserrhoden.

Deutschland und Österreich: Fehlende Durchsetzungskraft der Schuldenbremse?

Lange vor der Schweiz bestand in Deutschland seit 1969 eine im Grundgesetz verankerte Regel, wonach die Kredite den Betrag der geplanten Investitionen nicht übersteigen dürfen. Eine Ausnahme war möglich, um eine drohende Störung des wirtschaftlichen Gleichgewichts abzuwehren. Bis 2009, also in 38 Jahren, waren die Kredite in 16 Jahren höher als die Investitionsausgaben. Diese offensichtlich nicht befriedigende Regel wurde 2009 durch eine von Bund und Ländern vereinbarte neue Regel abgelöst, die in den Grundzügen der schweizerischen Schuldenbremse entsprach. Seit 2012 ist die Staatsschuldenquote von 81,1% des Bruttoinlandsprodukts (BIP) 2019 auf 59,8% gesunken. Damit wurde erstmals seit 2002 wieder die Maastricht-Regel  von 60% erreicht.

In Österreich hat der Nationalrat mit einfacher Mehrheit im Dezember 2011 die Einführung einer Schuldenbremse im Bundeshaushaltsgesetz beschlossen. Außerdem hat die Bundesregierung mit den Ländern und den Gemeinden eine Vereinbarung getroffen, die eine Schuldenbremse auf einer der Verfassung ähnlichen Ebene darstellt. Danach darf das strukturelle Defizit des österreichischen Staatshaushalts seit 2017 grundsätzlich 0,45% nicht übersteigen (Ausnahme: Naturkatastrophen und „Notsituationen“). Im September 2019 hat der Nationalrat mit der nötigen Zweidrittelmehrheit das Heben der Schuldenbremse in den Verfassungsrang entschieden. Die notwendige Zustimmung mit Zweidrittelmehrheit konnte jedoch im Oktober des gleichen Jahres im Bundesrat, der zweiten Kammer des Österreichischen Parlaments, nicht erreicht werden.

Für eine Beurteilung der Schuldenbremsen der Schweiz, Deutschlands und Österreichs ist die Durchsetzungskraft sehr wichtig. Dafür ist die Stellung in der Normenhierarchie entscheidend. In der Schweiz und in Deutschland ist die Schuldenbremse in der Verfassung festgelegt, in Österreich war dies, wie oben beschrieben, nicht möglich. Diese Norm steht dort damit nur im Bundeshaushaltsgesetz. In Deutschland kann aber ein Staatsbürger beim Bundesverfassungsgericht eine Klage einreichen, wenn er glaubt, die Schuldenbremse sei nicht eingehalten worden. In der Schweiz gibt es kein Verfassungsgericht, da das Volk die Verfassung jederzeit ändern kann. Dennoch wäre es schwierig, die Schuldenbremse auszuhebeln, weil das Volk, wie oben erwähnt, gegen eine vom Parlament beschlossene Gesetzesänderung das Referendum ergreifen kann.

Noch höhere Verschuldung infolge Corona

Wegen der Corona-Krise werden die Schulden in praktisch allen Ländern stark zunehmen. Daher haben Staaten, die bereits sehr stark verschuldet sind, vorab Italien, die Schaffung von Euro-Bonds gefordert. Für solche Bonds müssten dann alle Euro-Länder haften. Vor allem Deutschland, die Niederlande und Österreich haben dies abgelehnt. Nun haben der französische Präsident Macron und Bundeskanzlerin Merkel als Kompromiss einen Wiederaufbaufonds im Umfang von 500 Mrd. Euro vorgelegt. Das ist dann keine Vergemeinschaftung von Schulden, denn das Geld wird von der EU auf dem Finanzmarkt aufgenommen. So haftet, wenn ein Staat bei Fälligkeit seine Schulden wieder zurückzahlen muss und dazu nicht fähig ist, jedes Mitgliedland nur gemäß seinem Anteil am EU-Haushalt. Die EU-Kommission will noch großzügiger sein und verteilt zu den 500 Mrd. Zuschüssen noch 250 Mrd. als Kredite. Italien soll angeblich 82 Mrd. Zuschüsse und 91 Mrd. Kredit erhalten, Spanien 77 Mrd. Zuschüsse und 63 Mrd. Kredit. Das ist nahezu die Hälfte von 750 Mrd. Ab 2028 will die EU die Schulden zurückzahlen. Dazu will sie neue Steuern erheben, etwa eine spezielle Steuer für große Unternehmen oder eine Digitalsteuer.

Dieses Notfallprogramm ist praktisch nichts anderes als eine Einladung an die Euro-Staaten, sich weiter zu verschulden.

Zusätzlich hat der Rat der Europäischen Zentralbank am 18. März 2020 ein Pandemie-Notfall-Kaufprogramm (PEPP) im Umfang von 750 Mrd. Euro bewilligt. Es wird nun noch um 600 Mrd. Euro auf insgesamt 1,35 Bio. Euro erhöht. Außerdem wurde die Laufzeit des Programms bis im Juni 2021 verlängert. Dieses Notfallprogramm ist praktisch nichts anderes als eine Einladung an die Euro-Staaten, sich weiter zu verschulden.

Kann eine Schuldenbremse helfen?

Eine Schuldenbremse lässt natürlich einen gewissen Spielraum für Notfälle. So heißt es im entsprechenden Verfassungstext der Schweiz, dass „bei außerordentlichem Zahlungsbedarf“ der errechnete Höchstbetrag angemessen erhöht werden kann. Für eine Erhöhung bedarf es aber der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder (nicht nur der Mehrheit der Stimmenden) sowohl des National- als auch des Ständerats. Nun gibt es auch in der Schweiz Politiker, nicht nur linke, die eine zumindest temporäre Aufhebung der Schuldenbremse fordern. Dies zeigt, wenn der politische Wille für grundlegende Reformen fehlt, die für eine Verbesserung der Wirtschaftsleistung nötig wären, kann auch eine strenge Schuldenbremse kaum helfen.

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